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社区治理的公法之维
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社区治理的公法之维
作者:佚名    文章来源:本站原创    点击数:970    更新时间:2015-3-18

社区治理的公法之维

  ——以无锡平衡型社区治理模式为视角

郝炜

摘要:现代社区治理模式在行政命令支配和民主法治的夹缝中进退维谷,并正在将社区发展和社区实践推向裹步不前的尴尬境地。法律是社区共同体情感因素和权益表达的历史凝练,社区治理有赖于法学特别是公法学的理论观照。社区现代治理是行政国家崛起进程中的产物,因此对社区治理模式的关注要将其置于公法政治话语体系和社区理性实践中予以观察。通过融合描述性分析和规范性分析方式,以参与观察的方式切入无锡社区治理的实际运行场所,提出包含七方面内容的平衡型社区治理模式。该模式并没有将社区自治作为唯一价值,而是更加关注自治与参与的互动关系。社会第三方评价方式是该模式中的一项重要内容,基于民主需求由群众评价,基于专业需求由社会独立第三方提出综合分析报告、建议出台政策规定。

 

现代社区治理,重体制之革新、权力之平衡、利益之关怀、民本之宗旨,需要关注政治哲学实践和公共权力的公法学说提供实践指南。党的十八届三中全会后,国家治理的体系化特征愈见清晰,四中全会又提出依法治国主题。本文结合无锡城市社区治理现状,从治理和法治视角,围绕平衡型社区治理模式的公法趋向进行分析。

一、廓清社区治理公法内涵

当前,推进无锡城市社区发展需要处理好社区发展、治理、法治三者之间的关系。

治理是一个体系庞杂、内容宽泛却又主题突出、论点明确的概念,在党的十八大报告中共出现12次、在十八大三中全会的决定中共出现24次。我国国家治理的基本涵义是政党、国家机构、社会组织及公民在宪法规定范围内基于公共性,以程序化方式参与国家事务、社会事务和个人活动,并提供确保参与各方合法权益保障的持续性过程。法治则为社区发展和治理提供制度保障。党的十八届四中全会的主题是依法治国。推进社区发展需要依宪而行、依法而进。

如果无法厘清社区发展、治理、法治三者之间的关系,就不会关注到现有社区发展中所包含的结构性矛盾,就不会注意到社区在行政命令支配和民主法治的夹缝中进退维谷的局面。一个最为典型的表现就是,研究者经常有意无意忽视党作为权力资源和公共产品提供者这一显著事实,经常有意无意地以西方社区发展理论模板来重塑中国社区发展模式,经常有意无意地置现有宪法、法律、行政法规、政府规章于不顾而在臆想中搬弄着各种体制机制,并贴上创新的理论标签。这些研究取向和实践指引值得学界和实务界警醒。

二、构建社区治理模式:公法意义的平衡

新型社区治理理念,应当契合无锡社区治理实践需求。为此,我们提出无锡城市社区治理平衡型理念,并在此基础上构建包含七方面内容的平衡型社区治理模式。

1.理念平衡。理念平衡的理论基础是依宪治理、依法治理。需要强调的是,此处的法律,包括社区治理所需要的硬法(hard law,指依托国家强制力保证实施的法规范)和软法(soft law,相对于硬法而言,指那些不能运用国家强制力保证实施的法规范,如国家的非强制性规范;党的自律规范;社会共同体的文明规范和自治章程等)两种不同属性的法律资源。理念平衡所要解决的实务问题是,如何运用硬法和软法的属性来平衡管理、治理、自治等社区民主政治诉求。

1)科学认识管理理念与治理理念。管理解决的是成本、效率问题,谈社区治理,不是要抛弃社区管理。治理解决的则是平台搭建问题。社区治理有赖于政府治理、政府规制,也就是说党委政府的精力要放在打造平台上,让涉及社区治理的居民、物业、社会组织、开发商等主体都能在这个平台上表达主张、都能在这个平台上平等对话、都能在这个平台上化解纠纷,政府的主要任务是做平台打造者、资源提供者或引导者、纠纷裁判者,以此化解政府在社区管理中的公信力危机、能力危机、资源危机。

2)注重构建社区公民价值理念。尽管党委政府是社区治理的主导推进者,但公民的热情参与、服务态度、奉献精神则不可或缺。美国联邦政府在推进公民社会行动中,对社区投入财政经费并不多,但社区治理却受到社会各界好评,值得我们借鉴。

3)自治,并非平衡型社区治理模式的主导价值。平衡型社区治理模式并没有将社区自治作为唯一价值,而是更加关注自治与参与的互动关系。实践中,有些政府部门大力推行社区居民自治然而收效甚微,根本原因就在于没有厘清治理、自治和参与的关系。在平衡型社区治理模式中,自治是一种目的状态,而参与则是过程状态,并且参与是达到自治的有效方式。此外,居民仅仅是自治的一种主体,社区治理还包括社会组织等其他主体,因此自治是社区多元主体的平衡型自治。

2.体制平衡,主要解决社区治理过程中,治理体制之间在宪法法律和政策规定框架内的平衡。

1)党委政府对其他社区治理主体的规制方式要平衡。政府对社区治理的财政规制方式、文化规制方式、行政规制方式也要取得平衡。目前无锡市政府对社会组织的规制总体上处于财政扶持阶段,对社会组织的税收规制、绩效规制、服务收费规制均有待探索。

2)社区治理主体之间的制约机制要平衡。政府职能部门、街道、社区、社会组织,开发商,业主、业委会、物业,这三大类主体群都要通过制度设计,大体达到一种体制平衡。如目前无锡关于小区物业费用的收取、监管有不同模式,由物业公司收取还是由业委会收取,由业委会监督还是聘请独立会计事务所监督,均有利弊。北塘区在11个老新村小区成立监委会适宜资金费用较小的社区,中大颐和湾、赛维拉假日花园的承包加奖惩则适合有一定自治基础的社区。因此,结合不同情况,谋求主体与主体之间的制约平衡是关键。

3)社区治理主体内部的制约机制要平衡。具体到某一治理主体内部,应当形成治理主体与治理主体之间的制约。如在业委会当中,由于个别业委会成员不依法缴纳物业费的现象较为常见,但却没有健全的制约机制。

3.主体平衡。既要形成伙伴(Partner)关系,又要形成制衡关系(Checks and Balances),这是治理模式设计的重点。为此有必要单列从法律和政策层面分析。

街道办事处层面的立法有必要提上无锡市委和立法部门的议事日程。由于无锡顶层缺失细化街道办事处职能职责规定,因而导致社区治理模式中最为关键的街道办事处一级政府的权力缺位、越位、错位现象时有发生。无论欧洲、还是亚洲的社区治理典型国家,其最重要的治理主体仍是政府或政党。谈社区多元治理主体或者主体平衡,不能全然否定政府或政党在社区治理中的主导作用。目前无锡社区治理主体之间力量悬殊比较大,党组织、政府、开发商、物业主导权比较大,居民的话语权比较少,这集中体现在成立业委会上,在本课题组调研过程中,有社区居民甚至直言成立业委会比成立银行都难。具体论述详见课题研究报告。

4.载体平衡。载体平衡包含活动载体平衡和程序载体平衡,特别是程序载体平衡,是链接平衡型社区治理模式的重要制度工具,也应当成为社区公法之治的枢纽型创新场域。

活动载体平衡主要解决社区所开展的活动噱头多、成效少,文体领域活动亮点多、社区体制机制创新少,上级部门满意、群众不满意,在理论上有创新、在社区实践操作上无意义等现状。社区治理载体,是落实体制平衡和主体平衡的有效抓手。特别是党建协调会的功能值得重视,要高度重视发挥社区党总支的作用,注重通过发挥社区党建这个总开关的作用,以此带动、激活其他载体功能。如,现在很多社区对社会捐赠机制的认识处于浅显层面,美国社区治理体系中的社会捐赠制度对于非盈利社会组织的发展相当重要。同样,在社会参与或是社会救助方面,在浅层社会参与深层社会参与、在针对弱势群体的社会服务和对高端人士的社会服务上也要达致某种平衡。

程序载体平衡关注的是:如何有效衔接社区治理主体之间的日常工作,如何通过一种独特装置对治理主体之间进行有效规制进而达到平衡状态。不受限制的权力必将走向腐败和专制,而限制权力、保障权利、促进效率的最佳方式就是以程序化设计分隔矛盾、实现多方合意,从而有助于实现多中心治理主体最大公约数的目标。程序之所以具有和平、高效达成合意的功能,内在机理是治理主体通过程序环节的设计,可以内化和固定自身的权利、义务,进而以法治这种理性和平方式表达,能够消除社区不稳定源头,促进社会和谐。

5.标准平衡。标准平衡主要指的是社区建设要着重围绕哪些方面、哪些指标建设,以及这些指标之间如何达到平衡。有的地方政府在推进社区建设时候,前期忽视民意调查、后期忽视民意反馈,没有把人力物力财力投入到刀刃上。课题组在调研中发现,国内社区规划建设存在的最大的盲点、空白点,就是政府主导推进的社区建设没有一个科学合理的标准体系。社区治理指标是一项浩繁的系统工程,必须对每一项指标的科学性、合理性、有效性、权重等作出严密论证。一些地方政府既未经专家反复论证、又不作综合民调,而是把以往对社区的考核任务简单转为社区治理指标体系,这种简单化之的做法有违社区治理科学化要求。再比如,一些地方为了推进社区发展,把政府服务外包亦即政府事务民营化作为重要举措,对以往由政府承担的事务一概外包,但运用何种指标来评价这些承揽政府服务外包事项的社会组织绩效,却未作明确规定。

6.系统平衡。社区治理对于政府来说,是综合系统工程,既涉及到诸如规划建设、物业监管、环保、文化、教育、社会保障、计生等党政权力资源整合,也涉及到居民、社会组织、企业。如近期无锡市物业管理条例征求意见稿中规定,由建设单位、社区、街道办事处等单位组成物业管理协调机构,把建设单位也纳入管理协调机构是不恰当的,根据规定,建设单位5年后就撤离了。目前无锡市各级物业监管部门的监管水平需要着力提升,对物业公司的规制方式需要不断探索、健全。可见,关于社区治理的规划平衡不可或缺。

7.信息平衡。信息平衡是催动平衡型社区治理模式的有效方式,依托物联网、大数据等现代信息技术,以社区治理主体之间的良性互动为核心,通过解决信息不对称、民主协商、意见交流、建议汇总等方式,以此增进社区治理成效和社会和谐。

目前无锡社区治理应在硬件、软件上实现平衡。我们梳理了目前已经建成、以及正在建设的关于社区方面的信息化系统,我们认为无锡的硬件建设在全国是声名远播,但在云服务、物联网、大数据和智慧社区建设的建设步伐上仍有提升空间。遍览无锡城市社区网站,界面优化友好、社区公共意见平台、社区治理主体良性互动的搭建丰富的网站相当稀少,相关社区治理类客户端为主题的移动互联信息化工具也相当缺乏。再以《智慧无锡建设三年行动纲要(2014—2016年)》为例,在这份宏观导向的信息化政策性文件中,更多的侧重于信息垂直管理、信息服务而缺乏信息互动,如智慧社区工程不仅缺少社区与居民的良性互动环节设计,同时也不利于党委、政府对社区治理的指导和监督。

我们建议:进一步加强社区治理多元主体互动的智慧社区软硬件基础设施建设工作,在推进业务上应以街道办事处一级牵头,以居民——社区——街道办事处三类主体为重心;改变由无锡市非社区监管部门为主推行信息技术的方式,要抓住承包方搜集有效信息技术需求这个关键环节,激发社区多元治理主体参与信息搜集环节;要进一步建立健全以民政部门为主导的智慧社区信息技术产品规划建设机制,整合已投资720万元建立的民政综合业务信息管理系统,以及无锡市社区三维GIS应用平台,最大程度减少政府财政多头支出、重复支出和无效支出。

三、规范社区治理评估

社会第三方评估是平衡型社区治理模式的重要组成部分,是反馈性民主的具体表现,其真实本义具有民主性、科学性,但在实践中却被严重混淆,政府应在规范社区治理评估上迈出坚实步伐。社会第三方评估的全称指的是社会独立专业第三方评估。由政府统计部门开展的第三方评估、由享有财政拨款的单位和个人,其学科专业性、立场中立性、业务科学性饱受质疑,实质仍是传统政府上对下评估的翻版。2014827日,国务院召开常务会议,专题听取国务院出台政策措施落实情况的社会第三方评估报告。国务院通过政府行政机关外的社会主体推进对政府事务的评估,具有重大创新和示范意义,为基层地方推进社会第三方评估改革扫清了行动障碍。

2014年,无锡市在《关于加强社区治理和服务创新的意见》中指明了群众意见主导、第三方评价的方向,为基层社区治理评估提供了实践指南。为防止市委市政府的决定在实践中走偏,在推进社区治理第三方评估时应注意两方面问题。

1.注重第三方评估者的专业性。社区治理评估主要涉及政府法治(严谨厘清社区街道市相关行政主体的职责职权),其他还涉及心理科学、社区实务、调查分析等领域知识。从国际咨询界的传统来看,最终提供的咨询报告应当能够起到为社区治理提供药方的作用,如提出切中要害的建议、制定可操作性强的政策或提出地方性法规和规章的草案。

2.各地在开展社会第三方评价时,要依法行政,谨防引发民主政治危机事件。目前,无锡市各地开始贯彻执行市委市政府所制定的《关于加强社区治理和服务创新的意见》,有的工作人员提出以居民代表大会和问卷调查的方式”“社区成员代表大会和社区议事委员会等等方式取代社会独立第三方评价,与市委市政府的政策规定发生了偏差。

1谨防违法事件,引发舆论批评。居民会议是我国城市居民自治组织法规定的法定术语,行使法定职能。在实践中不得以社区成员代表大会、社区议事委员会、社区管理委员会等主体取代,这类主体并不是法定主体,因此不能承担居民会议的法定职能。

2谨防评估失控,引发稳定危机。居民代表大会和问卷调查的方式”“社区成员代表大会和社区议事委员会等等方式取代社会独立第三方评价的做法,对群众行使民主政治权利所引发的稳定风险性考虑不足。如根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第九条规定,居民会议必须有全体十八周岁以上的居民、户的代表或者居民小组选举的代表的过半数出席,才能举行。会议的决定,由出席人的过半数通过。可见,若采用上述错误做法,不仅召集居民会议较为困难,并且党委政府对居民会议所作的决定具有不可控性,容易引发社会不稳定因素。

3谨防实践偏差,引发创新无效。开展群众满意度社会第三方评价具有两方面内容:基于民主需求,请群众评价;基于专业需求,由社会独立第三方提出综合分析报告、建议出台政策规定。完全通过汇总群众量化形式的评价,得出群众对社区治理的评价,这仅是社会第三方评价的一个方面。社会专业第三方评价更重要的一个方面则是,通过专业人士在群众满意度评价过程中身体力行所汇总的材料,运用多种理论分析工具,从改进社区治理角度进行综合研判,最终形成对社区治理具有现实指导力的改进分析报告或者政策评估报告,这是社会第三方评价的另一重心。

 

参考文献:

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5.费孝通:《学术自述与反思》,三联书店1996年版

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作者简介:郝炜,1981年,法学硕士,荣获提名无锡市首届十大中青年法学专家,人民陪审员。参加国家社科基金课题1项,参编著作4部,在国家各类核心学术期刊等撰写论文20余篇。主持并参与市级课题多项,应用型成果已由党委政府付诸实践。

所在学会:无锡市法学会



           本文为2014年度无锡市哲学社会科学精品课题阶段性成果,课题编号:14-B-09

            

 

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